就名股實債的典型做法而言：政府出資30%的資本金，商業(yè)銀行以名股實債方式出資70%，以100%的資本金撬動大約2-5倍銀行貸款。對于政府來說，整體撬動了10-20倍杠桿。

　　2016年以來，商業(yè)銀行投行和資管業(yè)務(wù)投向，言必提產(chǎn)業(yè)基金。風(fēng)口在2017年收緊。

　　“財政部87號文影響還是蠻大的，原來儲備的一些政府類項目肯定是做不了了�！蹦彻煞菪匈Y管部高管向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。

　　今年6月初，財政部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(87號文)，對政府購買服務(wù)列出了明確正面和負(fù)面清單。這等于，政府以購買服務(wù)形式打包建設(shè)項目，向商業(yè)銀行融資做擔(dān)保的做法遭到明確禁止。

　　另有國有大行對公人士也透露，該行今年批準(zhǔn)的政府類產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量較去年同期大幅減少。從去年底開始，財政部、審計署及銀監(jiān)會均對相關(guān)政府類名股實債基金有所抽查，相關(guān)業(yè)務(wù)的合規(guī)性存在爭議。

　　政府類產(chǎn)業(yè)基金該如何監(jiān)管？又將如何創(chuàng)新突圍？真股權(quán)投資時代會來臨了嗎？

　　有銀行業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，銀行投資政府產(chǎn)業(yè)基金，本身是對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實體經(jīng)濟(jì)的一種支持。另外，如果是投資非上市公司股權(quán)，只能通過私募方式募資，一定程度上會將銀行理財“拒之門外”。因此，該人士建議，就銀行資金投資此類產(chǎn)業(yè)基金，設(shè)置專門的配置比例上限，在控制總量的基礎(chǔ)上，銀行資金也可以更好支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

　　萬億級政府引導(dǎo)基金市場

　　目前國內(nèi)“產(chǎn)業(yè)基金”包羅萬象，其中很大一部分，實是政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金，而且多數(shù)不是私募股權(quán)基金，是名股實債項目。

　　根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2016年底，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金(包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資引導(dǎo)基金等)共設(shè)立1013只，總目標(biāo)規(guī)模5.33萬億元，已到位資金1.91萬億元。

　　其中，產(chǎn)業(yè)類政府引導(dǎo)基金無論從數(shù)量上，還是披露目標(biāo)規(guī)模上，占比都超過50%，單只基金平均目標(biāo)規(guī)模為57.04億元。就重點扶持產(chǎn)業(yè)而言，集中在節(jié)能環(huán)保、集成電路、生物技術(shù)、文化旅游等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。

　　清科研究中心統(tǒng)計顯示，從政府引導(dǎo)基金注冊地的區(qū)域來看，截至2016年9月，浙江、廣東和山東、江蘇、山西(后三個并列)的成立只數(shù)排名前三，分別為82只、80只和65只。從設(shè)立規(guī)模來看，湖北、廣東和新疆為前三，分別為3501億、2634億和2580億元。

　　在新疆，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，工程建設(shè)對于資金的需求較為旺盛，銀行投資基金在2015年下半年開始萌芽時，就有股份行率先在新疆地區(qū)打開了市場。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解，到2016年中，幾家國有大行已先后落地和當(dāng)?shù)卣�府的建設(shè)發(fā)展基金。以某大行為例，2016年8月和烏魯木齊市設(shè)立了城市發(fā)展基金，總規(guī)模為100億元，其中當(dāng)?shù)卣�府出資10億，銀行作為LP募集90億，2016年當(dāng)年發(fā)放了60多億元作為建設(shè)資本金。

　　據(jù)該國有大行相關(guān)人士介紹，該只基金采用“5+5”的模式，銀行資金以增資擴股的方式進(jìn)入，資本金分批退出。100億元的資本金可以撬動400到500億的銀行貸款。此為典型的政府類基金運作模式。

　　“當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)急需要資金，但資本金到位滯后，不解決資本金的問題，后續(xù)銀行貸款沒法跟上，建設(shè)就沒法開展�！鄙鲜鰢�有大行人士表示，從銀行角度，之所以會給政府提供資本金融資，是因為政府的該項目納入了政府預(yù)算，或納入了政府采購。但此類被納入政府采購的城市建設(shè)基金，已經(jīng)被“扼住喉嚨”。

　　財政87號文來了

　　對政府通過“采購服務(wù)”為名股實債融資擔(dān)保的行為，財政部用87號文打補丁的效果顯著。

　　“財政部87號文影響還是蠻大的，原來儲備的一些項目肯定是做不了了�！蹦彻煞菪匈Y管部高管向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，也不排除一些存量項目會產(chǎn)生一些糾紛�！耙呀�(jīng)有地方政府在財政系統(tǒng)的壓力下想提前結(jié)束，但銀行這邊也不可能同意�！�

　　財政部官網(wǎng)6月2日發(fā)布87號文以正面清單、負(fù)面清單的方式對政府購買服務(wù)范圍和方式做出界定，此前被普遍裝入“政府購買服務(wù)”的建設(shè)工程類全都上了“負(fù)面清單”。

　　具體包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程；鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程；建設(shè)工程與服務(wù)。另外，負(fù)面清單上可見“金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為”。

　　正面清單只有兩項，分別是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項。而棚戶區(qū)改造很大一部分可以獲得國開行的低息貸款，因此總體而言對此類基金的需求較小。

　　同時，87號文頗具影響力的規(guī)定還有，年度預(yù)算未安排資金的，也就是“先斬后奏”的，還有通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進(jìn)行融資的，統(tǒng)統(tǒng)不能納入“政府購買服務(wù)”。

　　今年5月初，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六個部門還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，關(guān)于政府與社會資本合作，明確可以推進(jìn)，但政府不能承諾回購社會資本方本金，也不能承諾最低收益。

　　政府類基金的兩大風(fēng)險

　　市場上產(chǎn)業(yè)基金，特別是政府類基金，有兩大風(fēng)險值得關(guān)注。一是大量名股實債背后，可能由地方政府過度舉債引發(fā)風(fēng)險；二是直投企業(yè)股權(quán)的市場風(fēng)險，還包括資金和項目時間較大錯配的問題。

　　《政府投資基金暫行管理辦法》顯示，政府投資基金是作為財政支出和政府資產(chǎn)列入政府資產(chǎn)負(fù)債表的，但由于政府要承擔(dān)投資者的收益，所謂“資產(chǎn)”實際上也是“負(fù)債”。通過名股實債基金，政府的真實負(fù)債情況很難從宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)中反映出來。

　　就名股實債的典型做法而言：政府出資30%的資本金，商業(yè)銀行以名股實債方式出資70%，以100%的資本金撬動大約2-5倍銀行貸款。對于政府來說，整體撬動了10-20倍杠桿。

　　盡管銀行認(rèn)為70%的項目資本金的背后是政府信用，安全性高(不會壞賬，債務(wù)可以永續(xù)滾動)，但局部的“安全”可能累積出整體的政府負(fù)債率過高風(fēng)險。

　　目前，商業(yè)銀行參與政府類基金的資金來源，最主要是理財資金，其次是表內(nèi)自營資金。

　　銀行理財資金對接該類基金的最大問題，在于期限錯配后的流動性管理。產(chǎn)業(yè)基金期限一般在3年以上，甚至長達(dá)十年，一些名股實債PPP基金期限甚至長達(dá)二十年。如果是通過IPO或并購?fù)顺觯琍E的慣例也是3+2(年)或5+2(年)。而理財資金期限多在一年之內(nèi)。資金到期時，基金還無法退出。盡管銀行理財投資端是一個資產(chǎn)組合配置的概念，但期限錯配如此之大，理財兌付如何平滑安排值得探討？

　　另外，資產(chǎn)期限長背后還有定價問題。以浮動定價為例，目前市場上一種做法為商業(yè)銀行和政府約定融資“基準(zhǔn)利率上浮10%”，雖然定價浮動了，但從2017年的情況來看，基準(zhǔn)貸款利率沒有上調(diào)，但市場利率包括銀行內(nèi)部FTP定價已經(jīng)大大上調(diào)，在這種情況下，產(chǎn)業(yè)基金“實債”部分的收益，實際上低于當(dāng)下市場水平。

　　轉(zhuǎn)型真產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資？

　　“這種實質(zhì)為地方政府舉債的基金基本上是不能做了，未來的方向還是要投到企業(yè)，可能圍繞上市公司會多一些�！鄙鲜龉煞菪匈Y管部高管表示。

　　類似轉(zhuǎn)型，可以在廣西北部灣投資集團(tuán)(簡稱“北投集團(tuán)”)的探索中有所窺見。北投集團(tuán)是廣西壯族自治區(qū)國有獨資企業(yè)，成立于2007年。

　　今年4月，北投集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，目前其已成立了兩只基金，在過程中逐漸明晰了兩只基金的定位，先成立的北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金專門做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；廣西北部灣創(chuàng)新發(fā)展投資基金(下稱“創(chuàng)新基金”)，由北投聯(lián)合上海東方匯富公司和交銀國際信托公司成立，主要投資戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，運行模式為母子基金。

　　創(chuàng)新基金主要是根據(jù)北部灣的發(fā)展，通過基金方式，引進(jìn)國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)在北部灣地區(qū)落地，形成產(chǎn)業(yè)集群，推動北部灣的產(chǎn)業(yè)升級。

　　截至2017年4月，創(chuàng)新基金儲備項目達(dá)300億元，已實際投放約25億元，其中交行作為優(yōu)先級LP，已支持投放了7.5億元。但據(jù)交行相關(guān)人士介紹，目前債權(quán)投資要遠(yuǎn)多于權(quán)益類投資，未來會更多選擇股權(quán)投資，在資本市場通過IPO退出。

　　同在4月，廣西壯族自治區(qū)人民政府頒布《廣西政府投資引導(dǎo)基金直接股權(quán)投資管理暫行辦法》(桂政辦發(fā)〔2017〕45號)，特別鼓勵了直接股權(quán)投資和子基金模式。

　　針對子基金，要求新增子基金投資比例不超過引導(dǎo)基金公司注冊資本的20%，子基金管理人注冊資本降低到500萬元。

　　針對股權(quán)直投，基金不作為被投資企業(yè)第一大股東，不控股被投資企業(yè)；直接股權(quán)投資原則上不得超過被投資企業(yè)資產(chǎn)評估價值的40%，并且不得超過引導(dǎo)基金公司注冊資本的10%，對超過規(guī)定比例的個別重大項目投資須報自治區(qū)人民政府常務(wù)會議審議；對多級財政性資金(包括中央資金)參與被投資企業(yè)，財政性資金共同出資比例不得超過被投資企業(yè)資產(chǎn)評估價值的50%。

　　不過，盡管有銀行已經(jīng)在嘗試同股同酬的真股權(quán)投資，但目前仍處于小規(guī)模探索階段�！肮蓹�(quán)投資的退出還是一個比較大的問題，IPO的不確定性較大，這和銀行資金的風(fēng)險偏好不是很符合�！闭劶肮蓹�(quán)投資的前景，某股份行資管部人士坦言。

　　(原標(biāo)題：財政87號“補丁”后 政府類基金如何突圍？)